發(fā)布時間：2013-09-16 10:06:23
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過去15年，中國在擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍方面取得了巨大進展。1997年以前，國企為職工提供的是所謂的歷史遺留養(yǎng)老保險，并不需要定期繳費。1997年后，中國建立了養(yǎng)老保險繳費體系，2011年覆蓋了超過2.8億城鎮(zhèn)居民。近年來，中國為農(nóng)村人口建立了養(yǎng)老保險體系。截至2012年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系覆蓋的人口達到近4.6億人。
按照目前的設(shè)置，“中國養(yǎng)老保險體系”實際上由四個主要子系統(tǒng)組成。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系（UEPS）覆蓋的是城鎮(zhèn)職工，主要是大型民企和國企職工。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系允許農(nóng)民自愿向個人賬戶繳費，并由地方和中央政府給予補貼。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系的結(jié)構(gòu)與新建立且規(guī)模較小的城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)相似（這個系統(tǒng)有時被看作是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的組成部分）。最后，公務(wù)員養(yǎng)老保險體系覆蓋了政府機關(guān)和事業(yè)單位的大部分職工，他們不需要繳費。
但是，這些養(yǎng)老保險體系面臨著艱巨和緊迫的挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)是中國深層次經(jīng)濟和人口結(jié)構(gòu)變化趨勢造成的結(jié)果；另一些挑戰(zhàn)來自中國養(yǎng)老保險體系的設(shè)計，尤其是管理分散的問題。
中國目前的養(yǎng)老保險體系有哪些挑戰(zhàn)
按照目前的設(shè)置，中國的養(yǎng)老保險體系面臨諸多緊迫的挑戰(zhàn)。從長期來看，目前的安排是不可持續(xù)的。
—人口結(jié)構(gòu)的不利因素
中國過去一直享受著“人口紅利”，即就業(yè)人口龐大，退休人員相對較少。人口紅利使中國可以用目前的養(yǎng)老保險繳費來支持養(yǎng)老保險支出。但是，這一有利條件很快會隨著人口老齡化而逆轉(zhuǎn)。
截至2013年，中國13.9億人口中有68.1%屬于勞動年齡人口（15歲-59歲）。相比之下，德國的勞動年齡人口占59.8%，美國占60.7%，日本占54.6%.2013年，中國60歲以上（含60歲）的人口僅占13.9%.相比之下，美國60歲以上（含60歲）的人口占19.7%，德國占27.1%，日本占32.3%.2013年，中國60歲以上人口與勞動年齡人口的比例是1：4.9.這個比例很容易用目前的養(yǎng)老保險繳費支撐養(yǎng)老保險支出。
但很遺憾，這一有利的人口結(jié)構(gòu)因素將快速惡化。根據(jù)中國2010年最新人口普查結(jié)果，老齡人口的增長速度正在加快。根據(jù)中國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋壤?010年達到峰值，2012年的絕對值減少了345萬。根據(jù)目前預(yù)測，中國65歲以上（含65歲）的人口在21世紀30年代初將翻一番。到2050年，如果政策沒有大的調(diào)整，中國勞動年齡人口與退休人口的比例將低于1.6：1.
人口結(jié)構(gòu)壓力對政府管理的養(yǎng)老保險體系以及對退休人員的家庭養(yǎng)老支持會帶來巨大負擔，即子女需要照顧年邁的父母和祖父母，也就是4-2-1問題：即一個孩子必須照顧兩位父母和四位祖父母。隨著中國公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)改善，中國人將更加長壽，這一問題會變得更加嚴峻。
人口結(jié)構(gòu)的變化并非中國獨有的問題。其實，與中國相比，2050年歐盟、日本、韓國和新加坡的勞動年齡人口與退休人口的預(yù)測比例更低（情況更糟糕）。中國的獨特之處在于，這一人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生得太快，遠遠快于發(fā)達國家。這就意味著中國在人均收入遠低于發(fā)達國家的時候就必須應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化帶來的負面影響。
中國將是最早進入老齡化的發(fā)展中國家之一。因此，中國必須盡快應(yīng)對養(yǎng)老保險體系的挑戰(zhàn)，原因是這些挑戰(zhàn)將給政府財政帶來巨大壓力，并拖累經(jīng)濟增長。
—管理過于分散
按非公務(wù)員職工的養(yǎng)老保險支出計算，中國的養(yǎng)老保險體系中最大的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系，主要覆蓋大企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，包括外企、民企和國企。近年來，中央政府又建立了兩個自愿繳費的養(yǎng)老保險體系：分別針對農(nóng)民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。即便是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系內(nèi)，管理也非常分散。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系由省市政府出資和管理，基本規(guī)定常常大相徑庭。
城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系管理分散和繳費期長（至少繳費15年）的問題是中國勞動力流動的主要障礙。根據(jù)中央政府最新的指導(dǎo)意見，當個人從一個城市移居到另一個城市，在理論上可以獲得其個人累積的養(yǎng)老保險福利。但是，現(xiàn)實情況是，將累積的養(yǎng)老保險福利從一個城市轉(zhuǎn)移到另一個城市有很多行政障礙。例如，沒有一個集中的記錄保管系統(tǒng)，每個地區(qū)對是否符合條件都有自己的規(guī)定。
因此，在實際操作中，個人移居新城市后其養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)將很有可能面臨極大障礙。首先，個人通常必須被迫放棄一部分累積的養(yǎng)老保險福利。其次，新城市可能有不同的規(guī)定或?qū)ν灰?guī)定有不同的解釋。最后，移居可能會重新設(shè)置領(lǐng)取養(yǎng)老保險的時間，也就是說，個人必須工作更長的時間才可以領(lǐng)取承諾的養(yǎng)老金。所有這些后果都可能讓個人放棄到另一個城市尋找更好就業(yè)的機會。
養(yǎng)老保險體系和戶口制度的相互作用增加了勞動力流動的障礙。任何中國人要在一個地區(qū)永久居住并獲得領(lǐng)取社會福利的權(quán)利都必須有當?shù)貞艨�。因此，擁有農(nóng)村戶口的人沒有權(quán)利在他們工作的城市領(lǐng)取社會福利，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系給予的福利。由于沒有養(yǎng)老保險，沒有當?shù)爻鞘袘艨诘娜司秃茈y永久地移居到可以提供更好工作機會的城市。
此外，目前分散的系統(tǒng)是不公平的。在城鎮(zhèn)居民中，中央政府或政府部門的職工可以享受公務(wù)員養(yǎng)老保險體系所提供的豐厚的養(yǎng)老金，還不需要繳費。甚至在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系下，較富裕城市的居民每月也比其他地區(qū)的居民享受更高的養(yǎng)老金，原因是各地的平均生活成本不同。
總體而言，公務(wù)員養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系覆蓋了中國成年人中不到一半的人口。其他人要么沒有養(yǎng)老保險，要么只有近年來建立的自愿繳費農(nóng)村基本養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險。2009年末推出的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系增長迅速，但是，城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系的覆蓋面要窄得多。盡管如此，由于參加這些自愿體系的人繳費金額很少，即使加上政府的補貼，養(yǎng)老金也很低。
—資金不足
在大多數(shù)城市，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的資金來自單位繳費（稱為“社會統(tǒng)籌”繳費）和職工繳費。單位的繳費比例是職工工資的20%，個人繳費的比例是工資的8%.單位繳納的部分被地方政府納入統(tǒng)籌資金，用以支付目前退休人員的養(yǎng)老金。換句話說，單位繳納的部分被明確用于現(xiàn)收現(xiàn)付的固定收益計劃。相反，職工繳納的部分被存入個人賬戶。退休后，職工每月有權(quán)利領(lǐng)取該賬戶中一定的比例，基于139個月的年金系數(shù)。
但是，大多數(shù)地方政府都發(fā)現(xiàn)，社會統(tǒng)籌的繳費不足以支付目前的養(yǎng)老金，包括1997年引入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系以前的歷史遺留養(yǎng)老保險。這些地方政府的應(yīng)對方法是從個人賬戶“借款”，以支付承諾給目前退休人員提供的養(yǎng)老金。個人賬戶的大部分繳費實際上都被挪作他用。預(yù)測表明，個人賬戶的資金缺口高達90%.這就是普遍的“空賬戶”問題。
因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系目前主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。這樣做的后果很嚴重，因為前面已經(jīng)提到，中國享受“人口紅利”的時代已經(jīng)結(jié)束，這將倒逼政府注資并投資養(yǎng)老保險資金，以應(yīng)對即將到來的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。
更嚴重的是，“空賬戶”這一普遍存在的問題損害了中國職工對養(yǎng)老保險體系的信任。雖然地方政府會對這些個人賬戶付予利息，但許多職工懷疑最終能否領(lǐng)取個人賬戶里的本金，更不用說政府承諾的本金加利息。
—投資選擇有限
即使個人賬戶的資金實際上被用于投資，而不是被用來支付目前的養(yǎng)老金，這些資金也只能購買中國國債或存入銀行，而且兩者的利率都很低�；貓蠛艿褪且驗椋谶^去10年，這些“安全”投資的利率由于各種政策原因被政府壓得很低。由于投資回報低和中國工資快速上漲的問題，預(yù)計養(yǎng)老金替代率相對就較低。也就是說，個人退休后的養(yǎng)老金與工作期間平均收入之比相對較低。例如，個人賬戶每年的利率大多是2%，但銀行存款目前的利率是每年3%左右。
因此，個人賬戶每年4%的回報可以使目前個人賬戶的養(yǎng)老金收入幾乎翻1倍，但這些回報仍然趕不上工資上漲的速度。為了補充城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系支付給職工的養(yǎng)老金收入，中國政府又引進了另一個儲蓄工具“企業(yè)年金”。這是一個有全額資金保障的職工福利個人賬戶，相當于美國的401（K）賬戶。支持企業(yè)年金的單位必須向這些個人賬戶繳費，職工可以自己選擇是否繳費。退休以后，職工可以從賬戶中提取這些資金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。
不幸的是，企業(yè)年金在中國并不流行。2012年共有1847萬個賬戶，僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系人數(shù)的6%.參與比例低可能是由于單位和職工向企業(yè)年金繳費的稅收激勵不足造成的。例如，雖然企業(yè)年金的投資收益免稅，但許多類型的投資收益在基礎(chǔ)所得稅體系下已經(jīng)免稅，包括中國證券交易所轉(zhuǎn)讓上市股票的資本利得和國債利息。因此，企業(yè)年金的額外稅收補貼，即投資收益免稅，對大多數(shù)人來說吸引力相對較小。
此外，企業(yè)年金的投資選擇受到嚴格監(jiān)管：建立企業(yè)年金的單位不能將資產(chǎn)的30%以上用于投資股票，這一規(guī)定直到近期才有所松動。另外，至少要將資產(chǎn)的20%用于投資貨幣市場工具。這些限制降低了投資的潛在收益和職工潛在的養(yǎng)老金收入。
中國如何陷入這一困境？
包括人口結(jié)構(gòu)在內(nèi)的多個因素造成了中國養(yǎng)老保險體系目前的困境。這些因素包括：
—人口結(jié)構(gòu)的不利因素
中國預(yù)期的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)是上世紀60年代開始的人口結(jié)構(gòu)變化以及70年代政府推行的政策所導(dǎo)致的。
在上世紀60年代，由于死亡率大幅下降，出生時的預(yù)期壽命從45歲提高到60歲。其結(jié)果是中國人口的大幅上升。隨后不久，中國的生育率從60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐漸下降至2013年的1.6胎，遠低于大多數(shù)人口統(tǒng)計學(xué)家認為種群更替所需的2.1胎。
上世紀70年代初，中央政府開始推行“晚、稀、少”政策。通過全國范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生和宣傳項目，政府鼓勵人們晚婚晚育、間隔生育和少生育�，F(xiàn)在看來，“晚、稀、少”政策在縮減家庭規(guī)模方面比較成功。
1979年，在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府制定了廣為人知的“計劃生育”政策。在這一政策下，部分居民（主要是城鎮(zhèn)居民）被正式限制只能生育一胎。這一政策也有例外，尤其是許多農(nóng)村家庭可以生育二胎。后來，即使是在城市，如果夫妻雙方都是“獨生子女”，也可以生育二胎。與其他因素相比，計劃生育政策的準確效果還存在較大的爭議。根據(jù)某些估算，這一政策導(dǎo)致少生了4億人，而另一些估算則認為，這一政策僅導(dǎo)致少生了1億人。
—管理過于分散
中國養(yǎng)老保險體系的分散是政策有意選擇的結(jié)果，也具有歷史偶然性。養(yǎng)老保險體系分為幾個子系統(tǒng)（城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系）是合理的政策選擇造成的。
在上世紀90年代，無論是從經(jīng)濟還是行政的角度，要將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的覆蓋范圍擴大到農(nóng)村是非常困難的。例如，28%的強制繳費對農(nóng)民來說是完全無法承擔的。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的分散管理，即各省市自己管理養(yǎng)老保險，主要是歷史原因造成的。在1997年改革以前，大多數(shù)養(yǎng)老保險由國企在地方管理。在很大程度上，1997年底的養(yǎng)老保險改革旨在覆蓋這些國企職工，包括下崗職工和在民營企業(yè)工作的職工。因此，把養(yǎng)老保險統(tǒng)籌放在地方對中央政府來說是影響和負擔最小的決定。但是，當上世紀90年代初建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的時候，中國國內(nèi)的人口流動趨勢才剛剛開始加速。因此，當時對省際和省內(nèi)人口流動的影響沒有引起足夠的重視。無論如何，中央政府已經(jīng)決定加快農(nóng)村向城市的人口流動，
不過，由于沒有決定進行戶口改革，這加劇了分散的養(yǎng)老保險體系對勞動力流動的制約。
—資金不足
根據(jù)1997年以前的養(yǎng)老保險體系，國企職工不用繳納任何費用就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老保險是所謂“鐵飯碗”的組成部分，在這一體制下，國企職工可以享受穩(wěn)定的工作和豐厚的福利。1997年的改革實行了新老劃斷，當時已經(jīng)退休的人員可以按原計劃領(lǐng)取養(yǎng)老金；1997年以后退休的人員可獲得一部分原來的養(yǎng)老金，但其余的部分要按新計劃領(lǐng)取。
1997年的改革把這些“歷史遺留的養(yǎng)老保險”納入了新建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。管理養(yǎng)老保險的地方政府必須用目前單位繳納的費用（社會統(tǒng)籌繳費）來支付歷史遺留的養(yǎng)老金（以及任何其他的應(yīng)付養(yǎng)老金）。但是，在大多數(shù)情況下，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工太少，單位的繳費無法完全覆蓋現(xiàn)有的歷史遺留養(yǎng)老金。與此同時，地方政府面臨各個方面的財政壓力。因此，許多地方政府決定將個人賬戶里的職工繳費用來支付目前退休人員的養(yǎng)老金。
這在政治上是個權(quán)宜之計，但是，地方政府的這一決策讓城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系對許多單位和職工失去了吸引力。單位和職工要向城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系繳納工資的28%，而這些繳費的大部分都被用于支付歷史遺留的養(yǎng)老金。作為交換條件，地方政府未來承諾的養(yǎng)老金數(shù)額相對較低，而這根本沒有資金保障。
實際上，目前的單位和職工要為兩個養(yǎng)老保險繳費：他們自己的養(yǎng)老保險和歷史遺留退休人員的養(yǎng)老保險。因此，許多職工和單位都試圖通過低報工資等方式來逃避或減少參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。這一行為在小企業(yè)或個體戶中尤為明顯，原因是它們的收入有限。但是，這一行為會造成惡性循環(huán)：參與率低會讓支付目前的養(yǎng)老金更加困難，需要更多地從個人賬戶中挪用資金，這會進一步降低目前職工對養(yǎng)老保險體系的信任，導(dǎo)致更多的人不愿參與。
—投資選擇有限
中國經(jīng)歷了增長奇跡和現(xiàn)代化，但是，中國的資本市場仍屬于欠發(fā)達狀態(tài)。因此，中國老百姓的投資選擇非常有限，尤其是考慮到對養(yǎng)老保險資金投資海外的限制。前面也提到，銀行存款的利率很低，而且通常趕不上通脹的速度，導(dǎo)致實際回報率為負，這也造成中國國債的低利率。中國的股市波動性太大，讓很多中國養(yǎng)老保險計劃的參與者望而卻步，而中國的養(yǎng)老保險計劃又不能投資國際股市。
改進養(yǎng)老保險體系的建議
改進中國的養(yǎng)老保險體系需要多項改革齊頭并進。
政策組合1：增加中國的勞動人口
首先，面對即將到來的人口結(jié)構(gòu)變化，中國需要采取前瞻性改革，增加中國的勞動力人口。具體步驟包括：
—修改計劃生育政策
在制定計劃生育政策（以及“晚、稀、少”政策）時，中國政府官員對人口爆炸災(zāi)難的擔憂是合理的，原因是1980年中國人口已經(jīng)接近10億。當時的某些研究顯示，中國的資源只能支持7億人，控制人口顯然是個緊迫問題。但是，鑒于中國的經(jīng)濟增長，至少在推動政策層面，這些擔憂已經(jīng)明顯過時了：中國完全有財力支持現(xiàn)有的人口。此外，前面也提到，繼續(xù)實行計劃生育政策將加劇人口結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險也不足以提供給大多數(shù)老百姓。
有跡象顯示，中國政府可能會重新考慮計劃生育政策。國家計劃生育委員會是執(zhí)行計劃生育政策的機構(gòu)，最近已被并入衛(wèi)生部。去年11月，離任的胡錦濤總書記在向中共十八大提交的報告中，刪除了“保持低生育率”的文字。然而，即使中央政府不愿意取消計劃生育政策，也至少應(yīng)該考慮采取改革，擴大政策例外的情況。例如，如果夫妻雙方都是獨生子女，他們通常可以生二胎。這一實際的例外可以擴展為只要夫妻一方是獨生子女，就可以生二胎。更加激進的做法是讓所有中國家庭都可以生二胎。
盡管如此，修改計劃生育政策對中國人口總數(shù)的影響很可能是有限的。首先，計劃生育政策讓核心家庭成為文化習慣。其次，整個東亞地區(qū)的生育率都很低：日本、韓國和新加坡的生育率都在1.4以下（含1.4）。即使是在人均GDP與中國相似的泰國，生育率也僅有1.6.因此，即使中國現(xiàn)在就放開生二胎的政策，生育率也很可能會低于種群更替所需的2.1.這一預(yù)測是把雙刃劍。一方面，如果政策變化對人口總數(shù)的影響相對較小，改變計劃生育政策在政治上會更加具有可行性。另一方面，如果政策變化實際上效果不大，即使改革，中國的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)也將繼續(xù)對養(yǎng)老保險體系帶來壓力。換句話說，僅僅改變計劃生育政策對于解決中國嚴重的養(yǎng)老保險問題是不夠的。
—推遲退休年齡
增加中國勞動力人口的另一個辦法是推遲退休年齡。目前，男性城鎮(zhèn)職工的退休年齡是60歲；女性管理或?qū)I(yè)技術(shù)人員是55歲，其他女性是50歲。這些退休年齡制度是上世紀50年代開始實行的，因為當時的出生時預(yù)期壽命只有45歲。但是，此后的出生時預(yù)期壽命已達到73.5歲，如此低的退休年齡是不可持續(xù)的，也是不合時宜的。實際上，中國的退休年齡比國際標準還低。經(jīng)合組織國家（OECD）的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。中國女性的退休年齡幾乎比所有經(jīng)合組織國家都低。
因此，中國的政策制定者應(yīng)該考慮逐步將女性的退休年齡推遲到60歲，與男性相等，只要目前超過45歲的女性不受這一政策變化影響就行。由于女性是中國勞動力隊伍不可或缺的組成部分，政府應(yīng)該將男性和女性的退休年齡平等化。除了推遲最初的退休年齡，政府還可以考慮逐步將退休年齡的延長（男女都適用）與預(yù)期壽命的延長掛鉤。一種考慮是預(yù)期壽命每延長一年，退休年齡就延長兩個月。推遲正常退休年齡既可以改善中國養(yǎng)老保險體系的財務(wù)狀況，也可以通過提高中國城市相對較低的勞動參與率，為經(jīng)濟增長做貢獻。
政策組合2：集中管理養(yǎng)老保險
這一政策組合的建議包括：
—回收地方政府的養(yǎng)老保險管理權(quán)
最近，有一些令人欣慰的跡象顯示，中央政府正在關(guān)注勞動力流動和養(yǎng)老保險分散管理之間的關(guān)系。
2009年，國務(wù)院頒布了指導(dǎo)意見，明確表示參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工在移居其他城市后，有權(quán)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險的兩個部分，即大多數(shù)社會統(tǒng)籌部分累積的資金以及個人賬戶累積的資金。但是，前面也提到，這些職工在目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系分散的結(jié)構(gòu)下，由于行政障礙，很難轉(zhuǎn)移累積的養(yǎng)老保險。此外，有些地方政府還允許單位將向城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系的繳費降至20%以下。
因此，審慎的做法是，中央政府收回城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)，并將繳費標準化。中央政府有資源建立一個全國性城鎮(zhèn)職工數(shù)據(jù)庫。這是建立全國性養(yǎng)老保險體系關(guān)鍵的第一步。然后，按照下面政策組合3的建議，中央政府才能逐步轉(zhuǎn)向前期資金較為充足的養(yǎng)老保險體系。
當然，地方政府可能會反對喪失對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)。但是，中央政府也會接收這一體系的所有債務(wù)，包括在“鐵飯碗”時代承諾支付的歷史遺留養(yǎng)老金。這一交換是合理的，原因是目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的債務(wù)比資產(chǎn)多。這樣做還可以防止地方政府挪用資金。如下所述，農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的配套養(yǎng)老保險計劃也將逐漸被納入全國性的養(yǎng)老保險體系。
—統(tǒng)一各類養(yǎng)老保險計劃
從長遠來看，養(yǎng)老保險體系的各個組成部分，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系應(yīng)當統(tǒng)一。領(lǐng)取養(yǎng)老保險的條件和福利水平應(yīng)當盡可能保持一致，包括法律解釋和全國政策的執(zhí)行標準。但是，現(xiàn)實是各種養(yǎng)老保險計劃福利水平的真正均等化還需要幾十年。因此，在真正均等化之前，中央政府應(yīng)當允許福利水平根據(jù)各省市的平均生活水平而有所差異。
養(yǎng)老保險的統(tǒng)一將鏟除中國勞動力流動的大部分障礙。降低養(yǎng)老保險計劃的差異對中國大量的農(nóng)民工尤其重要。根據(jù)目前的統(tǒng)計，農(nóng)民工人數(shù)在1.5億至2.6億之間，大多數(shù)人由于是農(nóng)村戶口，不能參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。更廣義地說，中國政府應(yīng)當重新考慮養(yǎng)老保險體系和戶口制度的關(guān)系。
政策組合3：轉(zhuǎn)向有前期資金保障的養(yǎng)老保險體系
如上所述，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系目前是基于現(xiàn)交現(xiàn)付的原則：社會統(tǒng)籌部分肯定是現(xiàn)收現(xiàn)付的，個人賬戶部分為了支付目前的養(yǎng)老金也被大量挪用。隨著中國人口的老齡化，現(xiàn)收現(xiàn)付體系將很快變得不可持續(xù)。如果中央政府接管歷史遺留的養(yǎng)老保險，就應(yīng)該可以把現(xiàn)在的繳費用于投資，以支付未來的福利。因此，中央政府應(yīng)該考慮將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠仲Y金有保障的體系，分為以下三類：
1.對于在劃斷日期后至“十三五”計劃（2016-2020年）結(jié)束前參加工作的職工，以2017年為例，他們的養(yǎng)老保險應(yīng)該是有全額資金保障的。尤其是單位繳費（社會統(tǒng)籌）應(yīng)當預(yù)留并用于投資，而且，投資回報應(yīng)當足以支付未來承諾的福利。
2.現(xiàn)有職工的養(yǎng)老保險應(yīng)該有一部分是有資金保障的：在某個劃斷日期前累積的福利，以2017年為例，在職工退休的時候用未來的收入支付。但是，從2017年開始，單位繳費的社會統(tǒng)籌部分應(yīng)當預(yù)留并用于投資，以支付在2017年以后累積的福利。
3.中央政府應(yīng)當制定一項新的法律，明確規(guī)定2017年以后參加工作的新職工和現(xiàn)有職工向個人賬戶繳納的費用不得借用或使用。中央政府應(yīng)當繼續(xù)在13個�。ㄊ�、自治區(qū)）完成現(xiàn)有個人賬戶資金的落實工作。
這三個建議將產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)型成本。目前，退休人員的養(yǎng)老金是用目前的養(yǎng)老保險繳費支付的，今后需要尋找其他資金來源。當2017年以前參加工作的職工退休的時候，僅有一部分養(yǎng)老保險是有前期資金支持的，其余的部分也必須尋找其他資金來源。雖然沒有精確計算這些轉(zhuǎn)型成本，但很可能需要幾萬億美元。不過，隨著目前這一代人的退休，這些成本可以分攤為很多年來支付。
當然，養(yǎng)老保險的這些轉(zhuǎn)型成本必須放在中國其他重要財政目標的背景下考慮。好消息是，中央政府的財政狀況不錯：2013年4月，中央政府報告的外匯儲備大致是3.4萬億美元，2012年中國公共債務(wù)占GDP的比例約為46%.雖然在政治上不太容易，但中央政府可以將更多的資源投入養(yǎng)老保險體系。例如，政府可以將國企首次公開上市籌集資金的較大比例用于支持養(yǎng)老保險。更廣義地說，中央政府必須容忍債務(wù)占GDP的比重上升以及外匯儲備的下降。
以上建議的改革實際上并不會增加中國地方和中央政府的總債務(wù)—中國的地方政府債務(wù)已經(jīng)成為一個巨大的挑戰(zhàn)。實際上，1997年以前退休人員的歷史遺留養(yǎng)老金債務(wù)只是從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，以利于更高效地解決這一問題。中國政府對1997年以后退休職工的養(yǎng)老保險債務(wù)現(xiàn)在也存在，只不過沒有相應(yīng)的資金支持或正式的記錄。這些建議將使目前隱性的養(yǎng)老保險債務(wù)顯性化。
當養(yǎng)老保險債務(wù)顯性化后，中國的政府官員可以更清楚地看到這一問題的嚴重性，以及為何這一問題必須在近期加以解決。與此同時，政府官員應(yīng)當意識到，如果正確實施，這些建議可以基本消除2017年以后累積的沒有前期資金支持的所有養(yǎng)老保險債務(wù)。那些養(yǎng)老保險的前期資金將大部分由單位和職工繳費所支持。這些資金將放在單獨的統(tǒng)籌賬戶，由下面所討論的專家來投資。
政策組合4：建立更好的長期投資工具
中國是一個儲蓄大國，但老百姓缺乏多樣化的投資工具。改革可以包括以下內(nèi)容：
—國家社會保障基金理事會（“社�；稹保⿷�(yīng)當投資養(yǎng)老保險資產(chǎn)
由于目前養(yǎng)老保險資金的投資回報率較低，如果不提高繳費水平，就很難提供足夠的養(yǎng)老金收入。因此，在2017年以后，中國政府可以把所有養(yǎng)老保險繳費在國家層面放入兩個不同的統(tǒng)籌賬戶，一個是單位繳費賬戶，一個是職工繳費賬戶，并指定社保基金作為這兩個統(tǒng)籌賬戶的主要投資人，在承擔審慎風險的基礎(chǔ)上，獲得高于銀行存款的回報。
社�；鹨呀�(jīng)擁有一支有經(jīng)驗的專業(yè)投資團隊，而且可以投資海外證券。例如，社�；鹱罱_展了一個試點項目，開始使用廣東省個人賬戶的1000億元（160億美元）來投資。具體而言，社�；饝�(yīng)當建立一個平衡的基金，其中一半資產(chǎn)用于投資多元化的優(yōu)質(zhì)中國債券組合，包括民營部門和政府債券，另一半則廣泛投資全球股票組合，包括相當比例的中國股票。這一平衡的基金在承擔合理風險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當提供高于銀行存款的回報。與此同時，社�；鹩灭B(yǎng)老保險賬戶的資金投資中國的股票和債券，可以加速中國資本市場的長期發(fā)展，這也許會為建立一個更加理性而不是以短線投資為主的中國股市創(chuàng)造條件。
—擴大對企業(yè)年金的稅收補貼
中國還必須建立養(yǎng)老保險儲蓄的第二支柱：即個人通過單位提供的養(yǎng)老保險計劃，進行有稅收補貼的儲蓄。前面也提到過，單位可以代表員工設(shè)立一個投資工具，即企業(yè)年金。但是，目前采納這種計劃的單位非常少，主要原因是稅收補貼不足。為了鼓勵更多的職工參加企業(yè)年金，中國政府應(yīng)當增加相關(guān)的稅收激勵。例如，單位繳費可以用于抵扣稅收，而職工繳費可以從應(yīng)稅收入中扣除，等退休后再征稅。這些稅收激勵應(yīng)當是有條件的，即賬戶里的資金必須長期投資，例如10-20年。此外，政府官員應(yīng)當重新考慮對企業(yè)年金計劃嚴格的投資限制。
稅收激勵會帶來一定的財政成本，然而，這是鼓勵單位為職工提供更有吸引力的企業(yè)年金計劃所必需的。企業(yè)年金的參與率提高不僅可以增加補充的養(yǎng)老儲蓄，而且可以培養(yǎng)一批長期投資者，幫助中國股市從交易型轉(zhuǎn)為投資型。