劉林(化名)自從擔(dān)任某地級(jí)市社保局局長以來，常常覺得自己好像坐在火山口上。

每天成千上萬張醫(yī)保報(bào)銷單據(jù)涌來，劉林審不完，又不得不硬著頭皮蓋章通過，否則醫(yī)院和患者就會(huì)急得跳腳。他不知道每天簽發(fā)出去的數(shù)千萬元醫(yī)保基金中哪一單會(huì)出現(xiàn)大問題，這讓他非常焦慮。

基金安全是擺在每一個(gè)社保局局長面前的首要任務(wù)。近年來，隨著社保參保人數(shù)的大幅攀升，騙保在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大險(xiǎn)種中的發(fā)案率也呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)的騙保金額可達(dá)幾十萬甚至上百萬，社�；�金安全面臨風(fēng)險(xiǎn)。

但作為基金安全的第一責(zé)任主體，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長期以來處于責(zé)任和權(quán)利不對(duì)等的狀態(tài)：一個(gè)管理著13億參保人業(yè)務(wù)，每年收支規(guī)模超過5萬億的機(jī)構(gòu)，卻只是人社部門下屬的“二級(jí)單位”，無能力也無動(dòng)力為基金的安全性負(fù)責(zé)。

《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者近日赴中國東部沿海地區(qū)進(jìn)行采訪發(fā)現(xiàn)，看似完備的中國社�；�金監(jiān)管體系存在諸多漏洞，傳統(tǒng)的政府部門自我監(jiān)管的方式已經(jīng)跟不上形勢(shì)的變化。

僵化編制下的基金風(fēng)險(xiǎn)

社保基金實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理之后，社�；�金被擠占挪用的情況得到緩解，但支付中違規(guī)違紀(jì)使用仍然時(shí)有發(fā)生，當(dāng)前最突出的問題就是騙保，其背后反映出的是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在基金的使用和監(jiān)管方面的漏洞。

本報(bào)記者在調(diào)查中了解到，現(xiàn)在套取醫(yī)保資金的現(xiàn)象愈演愈烈，原來是以民營醫(yī)院為主，而現(xiàn)在公立醫(yī)院也非常嚴(yán)重，尤其是一些鎮(zhèn)級(jí)衛(wèi)生院。

每當(dāng)看到堆積在案頭的那些醫(yī)保報(bào)銷單據(jù)，劉林就覺得那是一個(gè)“黑洞”，不知道哪張會(huì)出現(xiàn)大問題。

“我是社保局的法人，也是社保基金的第一責(zé)任人，一旦出現(xiàn)騙保等問題，我的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任肯定是要被追究的，更重要的是，這將導(dǎo)致基金的損失�！眲⒘终f。

劉林對(duì)于醫(yī)保單據(jù)真實(shí)性的忐忑不安，部分緣于當(dāng)前社保經(jīng)辦人員素質(zhì)的參差不齊，大量臨時(shí)聘用人員承擔(dān)著業(yè)務(wù)審核的工作。

雖然社保有三級(jí)審核制度，全國社保中心也要求關(guān)鍵崗位必須是正式員工，但由于編制的增量與社保業(yè)務(wù)的增量嚴(yán)重不匹配，在實(shí)際業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中，不僅業(yè)務(wù)前段，甚至二級(jí)審核都由臨時(shí)雇員來做，一些臨時(shí)雇員甚至承擔(dān)重要的管理崗位工作。

人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量為8411個(gè)，編制人數(shù)15.67萬人，實(shí)有人數(shù)17.22萬人，總計(jì)超編15431人。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)天天都與錢打交道，帶有準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。由于雇傭人員工資薪酬水平較低、專業(yè)性差、人員流動(dòng)性強(qiáng)，成為了業(yè)務(wù)管理中的風(fēng)險(xiǎn)因素。

另一位縣級(jí)社保局局長張繡(化名)告訴本報(bào)記者，該局正式編制有8人，臨時(shí)聘用雇員25個(gè)人。兩年之前，這些雇員的月薪只有800元，張繡多處向政府打報(bào)告希望提高這些雇員的工資，到今年終于漲到了1800元，但這只有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的一半。

張繡認(rèn)為，臨時(shí)聘用人員最大的風(fēng)險(xiǎn)就是不穩(wěn)定，社保局對(duì)其缺乏制約手段，他們一旦想與外界合謀騙取社�；�金則很容易做到。

張繡的困惑還在于，上級(jí)社保部門風(fēng)險(xiǎn)防控上的要求與編辦給予的人員編制極不匹配�！吧霞�(jí)部門對(duì)于哪些崗位不能用聘用人員確實(shí)有明確的要求，但我們8個(gè)正式編制中，除了一正兩副局長以及一個(gè)即將退休的同志，只剩下4個(gè)人，但局里有5個(gè)股，一個(gè)股長現(xiàn)在還是空的，找不到人來當(dāng)。”

這樣就導(dǎo)致張繡所在局里每個(gè)股長都是“光桿司令”，手下只有臨時(shí)工，股長們的作用就變得非常重要。按照當(dāng)?shù)卣�府反腐的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部必須每隔三五年就要輪崗，但社保局股長們沒法輪，因?yàn)樯绫�業(yè)務(wù)過于復(fù)雜，一旦輪崗，股長到新崗位不熟悉業(yè)務(wù)，社�；�金就會(huì)失掉一道防線。

“這是個(gè)兩難，股長不交流不輪崗其實(shí)也有很大的風(fēng)險(xiǎn)，我們最后采取的辦法就是讓局長、副局長加強(qiáng)學(xué)習(xí)進(jìn)行輪崗。”張繡說。

“高壓線”背后的監(jiān)管空白

本報(bào)記者在社保系統(tǒng)采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府都將社保基金稱為“養(yǎng)命錢”和“高壓線”，制定了表面上看似完備的監(jiān)管制度，但實(shí)際上基金的安全仍然主要依靠社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管。

當(dāng)前對(duì)社保的監(jiān)管，主要包括人社局的基金監(jiān)督科、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)以及財(cái)政和審計(jì)等其他政府部門的監(jiān)督。

一位地級(jí)市的社保局局長對(duì)本報(bào)記者表示，由于社保的專業(yè)性很強(qiáng)，地方政府對(duì)于社保監(jiān)管有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些讓人哭笑不得的事情。

“上級(jí)部門說社�；�金很重要，一定要加強(qiáng)監(jiān)管，但他們卻不知道風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里，也不懂如何監(jiān)管，往往要我們提供一個(gè)監(jiān)管方案來交給他們�！边@位局長說。

事實(shí)上，在各級(jí)人社部門都設(shè)有“基金監(jiān)督科”這一專門的科室用來監(jiān)督基金安全，但實(shí)際上能發(fā)揮的作用卻極為有限。

劉林說，基金監(jiān)督科得到的基金運(yùn)行數(shù)據(jù)都是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供的，監(jiān)督科只能看到報(bào)表而不知道基金的真實(shí)用途，根本就無法進(jìn)行有效監(jiān)管。

為了對(duì)社�；�金進(jìn)行監(jiān)管，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十條要求統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)。

全國大部分省級(jí)行政區(qū)社保監(jiān)督委員會(huì)成員由財(cái)政、審計(jì)、工會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、大企業(yè)組成，但它相對(duì)較“虛”，這些人只是定期來開會(huì)，實(shí)際職能由監(jiān)督委員會(huì)辦公室履行，該辦公室設(shè)在人社行政部門里面。

日常在辦公室辦公的主要就是財(cái)政、稅務(wù)和人社部門的人員，他們各有分工，但基本的原則是省財(cái)政負(fù)責(zé)監(jiān)督下級(jí)財(cái)政，省稅務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)督下級(jí)稅務(wù)部門，人社廳局負(fù)責(zé)監(jiān)督社保部門。

接受本報(bào)記者采訪的多位人士均認(rèn)為，這種自我監(jiān)督能起到多大作用，要打個(gè)問號(hào)。

社保部門的自我監(jiān)管同樣缺乏有效的措施，更多的只是自律。一般省市一級(jí)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)有稽核科用于內(nèi)部稽查，大部分縣一級(jí)區(qū)域則連這樣一個(gè)風(fēng)控機(jī)構(gòu)都沒有。

每一年經(jīng)過劉林之手簽發(fā)出去的醫(yī)�；�金高達(dá)100億元�！吧绫；�金責(zé)任太大，我特別希望有人能夠監(jiān)管我，也讓我能夠睡一個(gè)安穩(wěn)覺�！彼�說。

劉林已經(jīng)多次向上級(jí)紀(jì)委申請(qǐng)向社保局派駐專門人員，并向人社局提出設(shè)置一個(gè)總會(huì)計(jì)師來監(jiān)控基金風(fēng)險(xiǎn)。

“二級(jí)單位”的難言之隱

最終紀(jì)委并沒有向社保局派來紀(jì)檢人員，因?yàn)樯绫＞种皇侨松缇窒聦俚亩��?jí)單位。

社保系統(tǒng)的多位基層官員對(duì)記者表示，在當(dāng)前所有的政府部門中，責(zé)權(quán)不對(duì)等體現(xiàn)比較突出的就有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，一方面社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理全國13億參保人業(yè)務(wù)以及每年5萬億的收支規(guī)模，另一方面卻只是作為一個(gè)二級(jí)部門，連人事權(quán)、財(cái)權(quán)、制定政策的參與權(quán)，甚至發(fā)言權(quán)都沒有。

責(zé)權(quán)的不對(duì)等，資源投入與任務(wù)量的不匹配，使得中國整個(gè)社保經(jīng)辦體系處于一種消極被動(dòng)服務(wù)的狀態(tài)。

當(dāng)前普遍存在的情況是，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是一級(jí)法人，在行政上卻是二級(jí)機(jī)構(gòu)，是人社行政部門的下屬機(jī)構(gòu)，按行政管理下屬機(jī)構(gòu)是要服從上級(jí)的�！胺�從不是簡單兩個(gè)字的事情，它體現(xiàn)在日常工作的方方面面中。”有社保系統(tǒng)的基層官員告訴記者。

“級(jí)別”在行政體系中是非常重要的，針對(duì)騙保日益增多的事情，某省社保局曾經(jīng)想和該省公安廳聯(lián)合搞一個(gè)反欺詐行動(dòng)，但公安廳希望與人社廳對(duì)等聯(lián)系，因?yàn)樯绫＞趾凸�安廳行政級(jí)別不對(duì)應(yīng)。

劉林對(duì)本報(bào)記者說，二級(jí)單位所有的想法和動(dòng)作都必須把理由寫得很充分，然后上交人社部門，通過人社部門報(bào)給政府，“政府批回財(cái)政，財(cái)政再批回人社，人社局再批回社�！�。

任何事情走這個(gè)流程下來都是非常麻煩的，需要很長的時(shí)間，偏偏很多社保政策都是“急活”，參保人是等不及這些流程的。

劉林今年工作的“重頭戲”是在全市上線醫(yī)保電子審核系統(tǒng)，這一技術(shù)手段將在一定程度上緩解他對(duì)基金安全的憂慮，但他認(rèn)為這并不能從根本上解決問題。

“必須引入市場(chǎng)機(jī)制，請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管，僅靠政府自身的人力和能力，難以防范基金的跑冒滴漏�！眲⒘终f。