發(fā)布時間：2013-05-03 14:40:04
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1990年18個中國人養(yǎng)一個老人，2000年10個養(yǎng)一個，現(xiàn)在3個養(yǎng)一個，很快就將2個養(yǎng)一個，中國的養(yǎng)老問題已經(jīng)迫在眉睫。
中國養(yǎng)老金缺口來自兩處，一是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來的。
要縮小缺口，并且減少通脹帶來的侵蝕，必須改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金管理體制。
養(yǎng)老金缺口再次成為關(guān)注焦點。
全國社�；鹄硎聲h組書記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發(fā)輿論熱議。這位昔日央行行長、中央委員建議，通過加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機(jī)考慮延長退休年齡等辦法，來彌補(bǔ)社保和養(yǎng)老金缺口。
這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開的中國發(fā)展高層論壇上，財政部部長樓繼偉表示，“社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢也會吃光�！�
這卻與社會保障的主管部門人力資源和社會保障部(簡稱人社部)的說法大相徑庭。人社部部長尹蔚民在2013年兩會上明確表示，養(yǎng)老金“不存在缺口”，“目前我國企業(yè)職工的養(yǎng)老基金收入是1.9萬多億元，支出是1.5萬多億元，當(dāng)期結(jié)余4000多億元，累計結(jié)余2.3萬多億元”。
官員的表述不一樣，讓養(yǎng)老金缺口成為焦點。
在養(yǎng)老金問題上截然不同的看法并不是第一次出現(xiàn)。2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的研究團(tuán)體聯(lián)合發(fā)布報告，稱到2013年中國養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬億元。
隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文“養(yǎng)老金不會缺口18.3萬億 空賬沒有太大問題”，稱2011年我國全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入1.69萬億元，總支出1.28萬億元，到2011年末，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存1.94萬億元。
“缺口”的正解
多種不同的觀點，其實都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
社保收支到底有沒有缺口?有的話，缺口規(guī)模究竟如何?博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪，他止住腳步在嘈雜間作答。
“我國養(yǎng)老金確有缺口�！彼忉尩�，有兩個缺口，一個是轉(zhuǎn)制成本和歷史欠賬，即1997年養(yǎng)老金制度改革為現(xiàn)有“統(tǒng)賬結(jié)合”模式前(參見南方周末2012年8月1日“老何所依：從‘天堂’到人間”一文)，老一批退休工人沒有繳納養(yǎng)老金，占工資總額20%的統(tǒng)籌賬戶不足以支付他們的養(yǎng)老金，因此政府挪用了8%的個人賬戶用以支付這部分缺口。但根據(jù)十六大決議精神和國務(wù)院相關(guān)文件，養(yǎng)老金要把統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶分開，逐步做實個人賬戶�！斑@樣的話，是存在缺口的。”
養(yǎng)老金的第二個缺口是人口老齡化帶來的。這個缺口的彌補(bǔ)有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機(jī)適當(dāng)延長，比如人均壽命每延長5年退休年齡延長1年;二是增加養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲備基金，以備老齡化社會之需。
戴相龍的這番話實際可算是社保養(yǎng)老金是否存在缺口的“正解”。
多種不同的表述，其實都是從不同的側(cè)面在討論缺口問題。
馬駿、曹遠(yuǎn)征說的18.3萬億缺口，實際上是指以現(xiàn)有給付水平，未來數(shù)十年老齡化社會的養(yǎng)老金收支缺口的貼現(xiàn)值。1994年世界銀行[微博]保守評估1.9萬億元的缺口主要是指政府對老職工的負(fù)債。而人社部所言的“沒有缺口”是指占用個人賬戶的前提下，養(yǎng)老金當(dāng)期可以實現(xiàn)收支平衡。
一位學(xué)者告訴南方周末記者，最近有一次專家委員會開會時，有關(guān)官員曾表示“沒有缺口”是“從需要出發(fā)的說法”。
實際上，養(yǎng)老金實現(xiàn)當(dāng)期收支平衡的代價是個人賬戶的空賬和巨額財政補(bǔ)貼。
據(jù)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，繼2007年突破萬億元大關(guān)后，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬額2011年達(dá)2.2萬億余元。戴相龍也曾公開指出，到2011年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達(dá)2.2萬億元。
收不抵支的省市當(dāng)期的支付缺口只能由財政轉(zhuǎn)移支付予以解決，每年各級財政要拿出的錢越來越多。
上述報告顯示，1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計高達(dá)1萬多億元。2013年中央財政預(yù)算中，基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為4342.51億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加579.57億元，增長15.4%。
一些老工業(yè)基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會的壓力。
據(jù)上海人社局的數(shù)據(jù)，上海市養(yǎng)老保險基金的缺口從2010年起已經(jīng)突破100億元，而其財政每年補(bǔ)貼也超過100億元。到2020年，上�？赡軙媾R831億元的養(yǎng)老金缺口。遼寧省從2001年開始在中央財政的補(bǔ)貼下試點做實個人賬戶，但此后缺口越來越大，三年前不得不再次挪用個人賬戶并持續(xù)至今。到2011年，遼寧省養(yǎng)老金缺口接近200億元。
全國社�；鹄硎聲�(guī)劃研究部副主任熊軍告訴南方周末記者，養(yǎng)老金個人賬戶2萬多億空賬要在短時間做實，難度非常大。因為財政既要填補(bǔ)這2萬多億的歷史空賬，同時又要支付當(dāng)期養(yǎng)老支出中因不能占用個人賬戶而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會贍養(yǎng)比例上升，養(yǎng)老金支出增速上升的同時收入增速卻下降，會使得制度體系的收支壓力將成比例增加，“因此，十八大文件中對個人賬戶空賬問題的表述是‘逐步做實"。
“一張千瘡百孔的網(wǎng)”
中國養(yǎng)老金依然沿襲著收支以縣市級統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來兩個麻煩，一是養(yǎng)老保險基金“跑、冒、滴、漏”;二是養(yǎng)老金形不成規(guī)模效應(yīng)，而且地方之間難以互濟(jì)。
現(xiàn)有社保制度是否有可能彌補(bǔ)或逐漸縮小缺口?
事實上，讓人們交更多的錢來縮小缺口并不現(xiàn)實，我國養(yǎng)老金和社保繳費率與其他國家相比已經(jīng)非常之高。
最近清華就業(yè)與社會保障研究中心招聘了一名秘書，中心主任、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏給她開出5000元的稅前月薪，心想以大專學(xué)歷“這夠高了”。但月底秘書訴苦，楊燕綏一細(xì)算，嚴(yán)格按照“五險一金”的法定社保標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)繳納工資的41%，個人23%，加起來64%，其中養(yǎng)老金占了近一半(28%)，“依法繳完稅費，拿到手的只剩下1800多元!”
而中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄擔(dān)任一家上市公司的獨立董事，跟公司管理層交流時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在企業(yè)面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說，“他們的財報我都看了，我認(rèn)為社保費率要降，不降企業(yè)真的負(fù)擔(dān)不起�！�
盡管繳費率如此之高，但中國養(yǎng)老金的替代率(退休后養(yǎng)老金水平與退休前人均工資的比率)卻很低。據(jù)社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，以28%的繳費率，理論上替代率應(yīng)該達(dá)到84%，但實際上現(xiàn)在僅為42.9%(2011年數(shù)據(jù))�？少Y對比的是，美國人的繳費率僅為12.4%(企業(yè)和個人各6.2%)，卻實現(xiàn)了低收入者40%、高收入20%的替代率。
繳費率與替代率的明顯倒掛，是因為中國養(yǎng)老金的收支管理系統(tǒng)極為低效而落后。
現(xiàn)代社會中，社會保險資金需要中央層級的收支管理系統(tǒng)來進(jìn)行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會這類系統(tǒng)性風(fēng)險的資金池。但中國養(yǎng)老金卻依然沿襲著收支以縣市級統(tǒng)籌為主，各地分散管理的制度。這帶來了兩個結(jié)果，一是養(yǎng)老保險基金“跑、冒、滴、漏”楊燕綏把社保網(wǎng)絡(luò)比喻成“一張千瘡百孔的網(wǎng)”。
二是使得養(yǎng)老金的互濟(jì)性差，形不成規(guī)模效應(yīng)。2011年養(yǎng)老保險收不抵支的省份有14個，收支缺口達(dá)到767億元。廣東這樣的結(jié)余大省卻能將結(jié)存資金1000億元委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營廣東的數(shù)個城市都有結(jié)存，比如在年輕而富裕的東莞，養(yǎng)老金繳存率可以降到9%(其他省市是28%)而沒有缺口。
提高統(tǒng)籌層級之難
很多省市反對提高統(tǒng)籌層次，因為中央統(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)，養(yǎng)老金有結(jié)余的省市要把自己賬上的錢拿去補(bǔ)貼有缺口的省份。
2011年12月，時任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜志發(fā)表署名文章，題為“中國需要繼續(xù)深化改革的六項制度”，其中談到中國社保體制改革應(yīng)借鑒其他大國經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保障由中央政府直接負(fù)責(zé)，管理責(zé)任要上劃。他指出，縣、市統(tǒng)籌不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養(yǎng)老保障制度本身漏洞太大。
在文章中，樓繼偉也提出提高統(tǒng)籌層級之前，必須首先設(shè)計出有約束機(jī)制的社會保障制度，因為原來地方管的時候，由于最終由其承擔(dān)支付責(zé)任，所以地方總是想辦法控制成本;但當(dāng)中央統(tǒng)籌管理的時候，地方就有擴(kuò)大成本的動力。
事實上，中央早在1991年就要求提高統(tǒng)籌層級，當(dāng)時國務(wù)院發(fā)文要求“各地由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。但據(jù)鄭秉文介紹，直到目前真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有四五個省或直轄市，絕大部分養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層級是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約兩千多個。
之所以難以提高統(tǒng)籌層級，是因為現(xiàn)有社保體制隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當(dāng)時并未對中央和地方政府在社保事業(yè)上的責(zé)任劃分做出清晰界定，形成了“中央點菜，市長埋單”的體制，即中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負(fù)責(zé)收支平衡。如果提高統(tǒng)籌層級，則意味著中央政府或省級政府需要負(fù)責(zé)收支平衡，而這又牽涉到不同層級政府間財權(quán)的調(diào)整，因此是個系統(tǒng)工程。
另一方面，因為中央和地方之間的事權(quán)和財權(quán)不清楚，進(jìn)而導(dǎo)致中央對各地養(yǎng)老金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)多寡不一。
鄭秉文介紹，2001年決定做實8%的個人賬戶時，最早從老工業(yè)基地遼寧省試點，8%中財政補(bǔ)貼5%，其中中央財政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點后也適用此比例。但到后來做實個人賬戶的試點擴(kuò)大到13個省份時，對上海市、廣東省這樣的“財政富庶”地，中央財政不再給錢，由地方財政全部承擔(dān)。
此外在八次提高養(yǎng)老金水平的過程中，中央對各地的財政補(bǔ)貼幅度也不一樣。
這樣的現(xiàn)實，讓很多省份反對提高統(tǒng)籌層次：因為中央統(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)，養(yǎng)老金有結(jié)余的省份要把自己賬上的結(jié)余資金拿出來，去補(bǔ)貼貧窮的、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的省份。
被通脹吞蝕
將社保資金進(jìn)行專業(yè)化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進(jìn)入股市，總會被公眾質(zhì)疑。
現(xiàn)行養(yǎng)老金管理體制的另一個麻煩在于，它使得養(yǎng)老金無法進(jìn)行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來任何幫助。
按規(guī)定，各級政府管理的基本養(yǎng)老保險基金只能用于購買國債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計，每年收益率僅約1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于每年3%-5%的通脹率。據(jù)戴相龍介紹，全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社�；�12年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。若按基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存1.94萬億元算，前者每年少收了1300億元。
在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬億元基本養(yǎng)老金的保值增值任務(wù)被束之高閣。
鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬的哥斯達(dá)黎加考察時發(fā)現(xiàn)，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門僅有3人。據(jù)他測算，從2001年到2011年間中國基本養(yǎng)老保險基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達(dá)2.47%，以此推算基本養(yǎng)老金“縮水”近6000億元。
“從世界范圍看，養(yǎng)老金要么買國債，要么市場化投資運作，存銀行的只有中國，獨此一家。”他說，據(jù)1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實行積累制，其投資收益率若不能達(dá)到人口自然增長率加上社會工資平均增長率之和，即為低效投資，“還不如現(xiàn)收現(xiàn)付制”。
將社保資金進(jìn)行專業(yè)化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。據(jù)楊燕綏介紹，各國養(yǎng)老金的通行投資法則是“三分法”，即資本市場投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項目投資，比如新加坡養(yǎng)老金投資，澳大利亞投資房產(chǎn)，加拿大投核電，英國投資高速公路。“什么賺錢投什么，只要政府好好管，養(yǎng)老金是不會虧錢的，把公共基金放在那貶值是政府失職。”她說。
但在中國，每當(dāng)有人提議養(yǎng)老金進(jìn)入股市，總會被公眾質(zhì)疑在美國等發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老金是資本市場最大的投資者，兩者間是互利互惠關(guān)系。比如美國的401K雇員個人養(yǎng)老金賬戶在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之后很快于兩年內(nèi)收回了全部損失，到2011年達(dá)到市值頂峰。
而在現(xiàn)實中，存銀行的中國養(yǎng)老金現(xiàn)行管理方式也給了地方養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尋租空間。胡繼曄三年前寫作《社保基金監(jiān)管立法調(diào)研報告》一書時，曾帶隊走訪調(diào)研了18個省份的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，他告訴南方周末記者，當(dāng)年他在西部某市看到，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不購買國債，而將社保基金以活期存款存入銀行財政專戶，相互競爭的銀行為了拉到這筆數(shù)十億元的低息大額存款，向該經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供了兩輛轎車和一棟辦公樓的使用權(quán)。